Корупція та реформи. Уроки економічної історії Америки / за ред. Е. Л. Ґлейзера та К. Ґолдін ; пер. з англ. С. Кокізюка. – Київ : Ніка-Центр, 2024. – 420 с. ISBN 978-966-521-808-1

США – одна з найменш корумпованих країн світу. Але у ХІХ столітті шахрайство та корупція в Америці мало чим відрізнялося від найкорумпованіших країн сучасності, бо муніципальна влада та хитрі підприємці знаходили все нові способи обкрадати платників податків та ошукувати інвесторів. Автори досліджують цей туманний період історії країни у пошуках кращих методів боротьби з корупцією в сучасному світі.
Автори вивчають масштаби і наслідки шахрайства і корупції, а також чинники, що зрештою призвели до поступового послаблення цих явищ в Сполучених Штатах. Вони показують, що для зниження рівня корупції спрацьовували різні підходи, як-от дерегуляція, зокрема, «вільний банкінг» у 1830-х роках. У 1930-х роках корупцію вдалося приборкати силами нової федеральної бюрократії, що замінила місцеві адміністрації у наданні допомоги. Ще одним стримуючим чинником для корупції стала незалежна преса, яка пильно стежила за урядом і бізнесом.
Ці та інші аспекти американської історії, проаналізовані в книжці, роблять її незамінним джерелом інформації для всіх, хто цікавиться проблемою подолання корупції.

Корупція та реформи:
Вступ

Едвард Л. Ґлейзер, Клодія Ґолдін

Політична корупція сьогодні та вчора

За міжнародними оцінками корупції, Сполучені Штати сьогодні належать до 10 відсотків країн з найнижчими показниками. Для більшості американців корупція – це те, з чим доводиться жити людям у бідних країнах і в країнах з перехідною економікою . Але бездоганна репутація Америки – це явище сучасне.
Натомість історія США ХІХ – початку ХХ ст. показує, що елементи корупції у ній були схожими, а іноді такими ж, як у багатьох сучасних перехідних економіках і регіонах, що розвиваються. Влада американських міст ХІХ ст. значно переплачувала за базові послуги, як-от прибирання вулиць і будівництво, в обмін на відкати виборним посадовцям. Уряди роздавали державні послуги за номінальну офіційну плату та солідні хабарі . Як пише Роберт А. Каро (2002, с. 403–13), пухкі конверти з готівкою «ходили» священними залами Сенату США ще в 1950-х роках. Гаррі Трумен потрапив до Сенату як агент корумпованої машини Пендерґаста (McCullough 1992). Деякі з найавторитетніших американських університетів фінансувались особами, відомими своєю роллю у добуванні державних ресурсів за допомогою ймовірно корупційного політичного впливу – першими на думку спадають Ліланд Стенфорд і Джордж Д. Вайденер, чиє прізвище прикрашає найбільшу бібліотеку Гарварду. Президентська спадщина Улісса Ґранта та Воррена Гардінга була назавжди затьмарена скандалами, відповідно до Crédit Mobilier та Тіпот Доум. Список можна продовжувати нескінченно.
Отже, якщо Сполучені Штати колись були більш корумпованими, ніж тепер, то історія Америки має містити уроки того, як зменшити рівень корупції. Врешті-решт, панівний політичний рух початку ХХ ст. – прогресизм – мав на меті викорінення корупції. З 1901 по 1917 рік, за президентства Т. Рузвельта, Тафта і Вілсона, національний законодавчий та адміністративний порядок денний частково виправдовувався усвідомленою необхідністю знизити корупцію. Упродовж ХХ ст. муніципалітети та штати регулярно обирали реформаторські програми, що обіцяли сильну руку для викорінення корупції. Вицілити останню намагалися й шукачі правди серед журналістів та амбітні прокурори. Хоча науковці й досі сперечаються щодо впливу цих різних сил, немає жодних сумнівів у тому, що історія США містить чимало прикладів реформаторських рухів, що спрямовувалися на викорінення корупції – мету, яку сьогодні ставлять перед собою реформатори в країнах, що розвиваються.
У цій збірці ми спробуємо критично оцінити корупцію та реформи в американській історії. Оскільки передумовою для вимірювання рівня та часових змін корупції є концептуальна ясність, перші три розділи – цей вступ, а також нариси Джона Джозефа Волліса та Ребекки Менес – безпосередньо стосуються того, що ми розуміємо власне під корупцією.
Оскільки корупція – це загалом незаконне і щонайменше ганебне явище, вона зазвичай є прихованою і, як показує сучасна емпірична література, складною для виміру, а вимірювання динамічних рядів даних є ще складнішим. Незважаючи на ці труднощі, пошук свідчень про корупцію та її тенденції у часі в історії США має велику цінність, і тому кілька розділів цієї книги присвячені саме такому вимірюванню корупції. Наприклад, Менес використовує інформацію щодо кількості корумпованих мерів і міських адміністрацій. Стенлі Л. Енґермен та Кеннет Л. Соколофф оперують даними про перевитрати коштів у великих державних проєктах. У цьому вступі використовуються дані про корупційні репортажі з сотень газет за 160-річний період, з 1815 по 1975 рік. Статті Говарда Боденгорна і Волліса, Прайса В. Фішбека і Шона Кантора додають свідчень щодо часової траєкторії, але зосереджуються на коротших часових проміжках.
Після обговорення поняття корупції та її вимірювання два нариси досліджують наслідки цього явища або слабкості правових режимів у більш загальному сенсі. Наомі Р. Ламоро та Жан-Лоран Розенталь розглядають зростання корпорацій наприкінці ХІХ ст. і те, як їхня поява супроводжувалася послабленням захисту прав міноритарних акціонерів. Девід Катлер і Ґрант Міллер досліджують розподіл води в американських містах в епоху легендарної муніципальної корупції. Очевидно, що корупція не є єдиним чинником, що визначає обсяги формування суспільних благ.
Як зазначають Ламоро та Розенталь, кількість корпорацій наприкінці ХІХ ст. стрімко зросла, бо, незважаючи на недостатній захист міноритарних акціонерів, збільшилися надходження від масштабу виробництва. Так само Катлер і Міллер стверджують, що, незважаючи на корумпованість муніципальної влади, розширення доступності муніципальних кредитів у часи Золоченого століття уможливило реалізацію масштабних водних проєктів. Звісно, таке розширення доступності кредитів мало б бути пов’язане з підвищенням підзвітності, а відтак – з обмеженням деяких форм корупції. Обидва нариси припускають, що, незважаючи на чималу корупцію у владі та шахрайство в приватних оборудках, економічне зростання в Америці обмежували значно менше, ніж у сьогоднішніх країнах, що розвиваються.
Далі в книзі розглядаються причини та наслідки реформ. Реформи і регулювання часто представляли як інструменти захисту споживачів і трудящих, але, як зазначають автори трьох нарисів – Фішбек, Боденгорн, Марк Т. Лоу і Ґері Д. Лібекап, – в реальному житті все було не так просто. Фішбек указує на важливість підходу Стіґлера до регулювання безпеки на робочому місці. Він показує, що норми безпеки праці у промисловій і гірничій галузях підтримувалися профспілками та відкидалися певними виробниками. Оскільки закони про безпеку праці непропорційно збільшували витрати дрібних фірм, то їх обстоювали великі компанії. І оскільки закони сприймались як такі, що захищають робітників, їх підтримували і профспілки.
У своєму нарисі Боденгорн наголошує, що реформа може бути наслідком інтересів політиків, які конкурують між собою. Він аналізує один з перших епізодів антикорупційної реформи в історії США – боротьбу з корупцією під час реєстрації банків штату Нью-Йорк наприкінці 1830-х років. Боденгорн стверджує, що реформа виникла з бажання партії віґів позбавити своїх опонентів – демократичну адміністрацію Ван Бюрена – ренти від патронату. Обраною зброєю проти корупції стала дерегуляція, оскільки скорочення вимог до банківських статутів обмежувало можливості уряду керувати своєю монополією у корупційний спосіб.
Лоу та Лібекап аналізують витоки сучасного Управління з продовольства і медикаментів (FDA), а також вказують на політичне коріння реформи. Ухвалення Закону про чистоту харчових продуктів та ліків 1906 року, що фактично дав початок FDA, було зумовлене поєднанням інтересів виробників і занепокоєння споживачів щодо якості продуктів харчування. Проте питання щодо якості продуктів ґрунтувалися не стільки на об’єктивній реальності, скільки на історіях, що їх поширювали політикани і преса. Ба більше, ділки від політики, схоже, маніпулювали обуренням споживачів, щоб створити інституції, які, принаймні в короткостроковій перспективі, були лише частково спрямовані на захист інтересів споживачів.
Корупцію часто вдається приборкати за допомогою ЗМІ, тож роль преси безпосередньо досліджується в розділі авторства Метью Ґенцкова, Ґлейзера і Ґолдін. 1870 року преса була тенденційною, патетичною і схильною замовчувати факти, що йшли врозріз із визнаними політичними уподобаннями. Але до 1920 року більшість газет відмовилася від партійної належності, вони використовували більш помірковану і коректну мову й принаймні вдавали, що висвітлюють актуальні факти без перекручень. Автори переконують, що утвердження незалежної преси й вражаюча трансформація американських газет між 1870 і 1920 роками були головно наслідком зростання прибутків від продажу газет, а не задобрюванням політиків заради їхнього покровительства чи з інших причин. Хоча нарис не містить документальних свідчень можливого впливу преси на корупцію, в ньому обговорюються непрямі докази того, що поява незалежної преси була важливим фактором для рухів, які намагалися викорінити американську політичну корупцію.
Вернер Троескен досліджує конкретний результат цих реформаторських рухів – передачу комунальних послуг у суспільну власність, зокрема водопостачання. Хоч як це парадоксально, але докази, що їх надає Троескен, доводять, що перехід до суспільної власності на початку ХХ ст. і відхід від неї сімдесят п’ять років потому були пов’язані з якістю послуг. Як зазначає автор, ці дані узгоджуються або з думкою про те, що суспільна власність була продуктивною за часів тодішньої корупції, але менш продуктивною сьогодні, або з думкою Мансура Олсона (1982) про те, що зміни в будь-якому напрямі принаймні ненадовго зменшують корупцію, бо руйнують закостеніння, що так чи так вражає всі бюрократії .
В останньому розділі цієї книги Волліс, Фішбек і Кантор розглядають корупцію у сфері соціального забезпечення, зокрема надання допомоги та страхування на випадок безробіття. На думку авторів, перехід до федерального управління соціальним забезпеченням відіграв важливу роль у зниженні рівня корупції у цій сфері. Інституційні зміни відбулися тому, що можливі звинувачення в корупції могли б серйозно завадити ефективності адміністрації Рузвельта і підірвати довіру до неї. На відміну від місцевих лідерів, представники президентської адміністрації навряд чи мали б зиск від корумпованої системи соціального забезпечення, але саме вони понесли б більшу частину витрат. Розмежування національної та місцевої влади стало потужним стимулом для Франкліна Рузвельта щодо протидії корупції. І відповідні засоби контролю вочевидь дозволили суттєво знизити рівень корупції, що розвивалася. У цьому розділі, а також в нарисі Боденгорна йдеться про роль, яку може відігравати розподіл влади та міжурядова конкуренція у здійсненні ефективних реформ.